Prospectiva aplicada a Planes y Políticas Agrícola Alimentaria para el Desarrollo Sostenible.
Por: Ricardo Soberón Garrido.
Resumen.
EL VRAEM, ubicado en la selva Alta del Perú, está sometido a la demanda internacional de cocaína. Coincidentemente, su población encuentra severas brechas de goce de derechos relacionados a la alimentación y seguridad alimentaria. Frente al fracaso de políticas tradicionales de interdicción y desarrollo alternativo, desde el gobierno (2021/2022), implementamos una propuesta de “Pacto Social Ciudadano” (PSC) para conseguir la reducción sostenida de cultivos de coca, derechos de ciudadanía para los cocaleros, los mismos que se implementaron en una primera experiencia piloto, hasta el fin del efímero gobierno de Pedro Castillo. Este artículo, presenta los nexos entre dicha acción de política con los resultados del reciente Informe de Monitoreo de Cultivos de Coca del 2022. Ellos demuestran la validez de la propuesta planteada: allí donde se trabajó de forma concertada con los productores, se logró la reducción de cultivos de coca en el período bajo análisis (2021/2022).
- Introducción y Antecedentes.
El propósito de este artículo es explicar en detalle la propuesta del “Pacto Social Ciudadano” como un ejemplo de aplicación de un instrumento de prospectiva aplicada a la situación rural de un área sensible del país, que se efectuó desde la Comisión Nacional para el Desarrollo de una Vida sin Drogas, DEVIDA, en la corta gestión del presidente Pedro Castillo (agosto 2020-diciembre 2022), hasta su vacancia congresal.
Se trató de una experiencia de aplicación específica del referido instrumento para lograr tres objetivos: i) pacificar definitivamente esta región convulsionada del país, ii) lograr incorporar a ese importante grupo social de campesinos quechua hablantes cocaleros al Estado de Derecho, pero también iii) para resolver su problema de exclusión social, falta de servicios e inseguridad alimentaria.
La referida propuesta empezó a ser implementada desde enero del 2022 hasta que, en virtud de sus errores e inexperiencia en la gestión presidencial, Pedro Castillo fue removido del cargo el mismo 7 de diciembre del 2022 por el Congreso de la República dominado por una mayoría política contraria, mediante el uso de la vacancia presidencial. El nuevo gobierno de su vicepresidenta Dina Boluarte, además de ocasionar una ola de violencia institucional que tiene en su haber 67 muertes por la represión de las fuerzas de seguridad a la población, ha recortado la propuesta del “Pacto Social Ciudadano”, lo que no la enerva ni deslegitima su idoneidad como una política pública propositiva, segura, equilibrada y sujeta a fiscalización. Para efectos de este artículo, entendemos la inseguridad alimentaria en los términos establecidos en los trabajos de la FAO:
“el escaso acceso a alimentos nutritivos que permitan un crecimiento y desarrollo promedio a fin de llevar una vida activa y saludable, además de la incertidumbre acerca de su capacidad para alimentarse y quedarse sin una comida ocasionalmente”[1].
Asimismo, entendemos la soberanía alimentaria como “el derecho de los pueblos a definir sus propias políticas y estrategias sustentables de producción, distribución, y consumo de alimentos que garanticen el derecho a la alimentación para toda la población”[2]
La situación de la alimentación y nutrición en el Perú es crítica, una de las más altas de América Latina. Aproximadamente 16.6 millones de personas sufren este problema, es decir más del 50% de la población peruana. En el caso de los menores de 5 años, el 25% sufre de desnutrición crónica, el 50% sufre de anemia y el 11% tiene una deficiencia subclínica de vitamina A. La situación empeora en hogares que sufren extrema pobreza: 35% de los menores de cinco años sufren de desnutrición crónica. Lo mismo sucede en el ámbito rural: mientras que un promedio de 35.8%% de los hogares peruanos cuenta con déficit en acceso calórico, la situación aumenta a 47.7% en áreas rurales, lo que ayuda a entender por qué existe una relación entre la propuesta del “Pacto Social Ciudadano” para los productores andinos en selva alta, denominados como “cocaleros”, y la seguridad alimentaria de su entorno.
El Perú adopto la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria, el 2002[3], en cumplimiento de sus obligaciones internacionales[4]. La idea de promover un “Pacto Social Ciudadano” surgió de los debates de los propios productores cocaleros organizados en la Federación Provincial del VRAEM (FEPAVRAEM), cuando tuvieron su Congreso Provincial en la localidad de Palmapampa (2014). Fue una propuesta que vino de ellos como una iniciativa de política pública distinta, destinada a evitar la próxima amenaza de la erradicación forzosa de los cocales del VRAEM y terminar la dependencia de sus economías a los ingresos de la coca y la economía ilícita.
Al iniciar nuestra gestión en DEVIDA (10 diciembre 2021), la tomamos como una propuesta válida para abordar la problemática de la coca y el narcotráfico, en el marco de la Política Nacional de Control de Drogas al 2030 vigente[5], así como para abordar la difícil situación de exclusión social e inseguridad alimentaria que se vive en los pueblos y comunidades del VRAEM, principal región productora de coca del país. A diferencia de lo que señalaba la prensa concentrada desde Lima, dicha propuesta no colisionaba con los otros instrumentos de política de drogas: ni la interdicción ni la erradicación de cultivos se verían afectadas, siempre que se hiciesen de manera focalizada y sostenible.
Esta propuesta política resultó siendo una alternativa viable frente a las permanentes presiones de la diplomacia norteamericana en el Perú[6], para realizar acciones de erradicación forzosa de coca en el VRAEM. Partió de la propia decisión de los productores cocaleros, fue luego diseñada dentro de DEVIDA, fue difundida a través de una serie de mecanismos, incluidas reuniones de difusión con la comunidad y las organizaciones como la FEPAVRAEM, así como con organizaciones indígenas (Organización Ashaninka y Matsiguenga del Río Apurímac), que sufrían la permanente agresión de la migración cocalera a sus territorios.
El 7 de diciembre del 2022, se produjo la asonada que terminó con la vacancia y posterior detención del presidente Pedro Castillo. La no continuidad del “Pacto Social Ciudadano” obedece más a la estrechez de los nuevos gobernantes del Perú y las limitaciones de un Estado débil, centralista y limitado. No enervan su coherencia con una aproximación del control de drogas, desde los Derechos Humanos, el Desarrollo Sostenible y la participación ciudadana.
- El VRAEM de la post pandemia.
El Valle del Río Apurímac, Ene y Mantaro, (VRAEM) es una región de antigua colonización procedente de las alturas andinas. Su territorio es atravesado por los ríos Apurímac, que luego confluye con el Ene y Mantaro. Se encuentra ubicado entre los 50 metros sobre el nivel del mar, hasta los 3,500 metros. Las dos zonas en la que está dividido dicho territorio son las zonas de intervención y las zonas de influencia[7], las primeras donde directamente debía intervenir el Estado, las segundas, como espacios de influencia de la coca y el narcotráfico donde debía también intervenirse, en un segundo momento. Esta región se encuentra distribuida alrededor de cuatro regiones del sureste del Perú en la Selva Alta, Cusco, Ayacucho, Junín, Huancavelica y Apurímac, y está compuesto por 10 provincias y más de ochenta distritos.
Una de las mayores consecuencias que tuvo la pandemia del COVID 19 (aparte de los 221,043 fallecidos a nivel nacional)[8], se dio en los cambios geo estratégicos del fenómeno del narcotráfico basado en el tráfico de cocaína desde el VRAEM hacia el resto del mundo. Nos referimos a un mercado mundial permanentemente en ascenso, de 21 millones de usuarios de cocaína, 6.5 de los cuales se encuentran en EE. UU, 4 millones en Europa Occidental y 4 millones de usuarios de “pacu” en el Brasil, que debe ser permanentemente surtido, a pesar de la paralización que significó el COVID en términos del comercio marítimo mundial. Por ello se produjo un primer momento donde las economías, el transporte y el comercio legal e ilegal fueron objeto de una paralización masiva, pero luego se produjo un progresivo repunte en la Amazonía y territorios de Pueblos Indígenas, como lo indica el Informe de Monitoreo de Cultivos, DEVIDA, junio 2023.
En el período de marzo/mayo del 2020 que la pandemia golpeó severamente a la población peruana en la Amazonía y en los Andes, las comunidades de pobladores del VRAEM se asentaron en su territorio urbano con cuarentenas férreas, las poblaciones del campo se aislaron en sus chacras, evitando el contagio. Semanas más tarde, llegaron las respuestas en torno a los cuatro bonos estatales para población vulnerable[9], a través del Banco de la Nación. Las comunidades tuvieron que recurrir a medicinas alternativas a disposición: por ejemplo, en varias regiones amazónicas se estableció el “Comando Matico” que actuaba mediante el uso de hierbas medicinales tradicionales entre la población afectada, en Loreto, Selva Central, a lo largo del sur amazónico.
Como consecuencia, se produjo una crisis sistémica de precios de la coca y sus derivados. Durante meses, hasta bien avanzado el 2022, en las chacras y poblados del VRAEM, se dejó de comprar hoja de coca, pasta base, no llegaron las avionetas, y los cocales empezaron a ser abandonados. Los insumos químicos no llegaron y más bien se daba la anécdota de la salida de urea desde el VRAEM para proveer a las regiones andinas de la urea necesaria para fertilizante. Además, señalaban la existencia de enfermedades que afectaban los arbustos. El precio de la arroba de coca llegó a estar a 35 soles lo que no permitía sustentar la necesidad siquiera de la cosecha. Esa situación duraría por lo menos durante el primer y segundo año de la pandemia. Se produjo una importante ola de abandono de cultivos y migración interna, en dos direcciones hacia Selva Central (Ucayali) y hacia Puno y la frontera con Bolivia.
Bien visto, la propuesta de aplicación de una política distinta a las tradicionales políticas interdictivas en áreas de producción de coca, es una oportunidad única frente a la caída sostenida de precios de la coca/cocaína, como para poder generar una propuesta política que pudiera ser validada con el Gobierno que había obtenido la victoria de mayo del 2020, precisamente con el apoyo de los productores cocaleros del VRAEM al profesor Pedro Castillo.
Era también una oportunidad valiosa para trabajar de la mano con los productores cocaleros organizados en el VRAEM y en todas las zonas cocaleras, del país, para suscribir el mencionado “Pacto Social Ciudadano”, para que voluntaria y gradualmente ellos entreguen y erradiquen su coca. a cambio de servicios básicos que debía emprender el Estado peruano (trabajo temporal, implementación de proyectos de corta, mediana y larga maduración, impulso a mercados internos de alimentos). Era un quid pro quo propio de cualquier democracia: un intercambio de derechos por obligaciones.
En esos meses iniciales del gobierno de Castillo (agosto 2021), llegaba a su fin a la Estrategia VRAEM 2018-2021 cuyo monitoreo y seguimiento había sido encargado a DEVIDA, y nosotros debíamos sugerir una propuesta de gestión pública idónea para la complejidad de esa región. Era una muestra más que durante años, fracasaron todos los intentos de gestión desde Lima de dicha región completamente articulada a una economía global ilícita: se ejecutaron infructuosamente estrategias Planes Nacionales, programas, proyectos de cooperación de diversa índole.
Recursos Ejecutados por Sectores, Estrategia VRAEM 2019/2021
Fuente: DEVIDA
| SECTOR | EJECUCIÓN |
| VIVIENDA CONSTRUCCION Y SANEAMIENTO | 607,729,753 |
| DESARROLLO E INCLUSION SOCIAL | 591,883,348 |
| TRANSPORTES Y COMUNICACIONES | 547,402,866 |
| AGRARIO Y RIEGO | 378,945,979 |
| EDUCACION | 249,732,606 |
| PCM | 187,508,301 |
| SALUD | 89,951,131 |
| TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO | 27,599,231 |
| MUJER Y POBLACIONES VULNERABLES | 11,715,369 |
| JUSTICIA | 10,426,247 |
| ENERGIA Y MINAS | 9,392,685 |
| PRODUCCION | 7,568,610 |
| AMBIENTE | 6,412,476 |
| OTROS | 735,358 |
| TOTAL | 2,727,003,961 |
- ¿Cómo se puede competir con una Economía Ilícita?
Según los reportes más confiables del Grupo de Acción Financiera, GAFI[10], el tráfico mundial de cocaína moviliza aproximadamente US$ 1,500 millones al año, que se distribuyen fundamentalmente, entre las organizaciones responsables de proveer el mercado ilegal de esta sustancia psicoactiva. El precio de una unidad de clorhidrato de cocaína (1 kg) cuesta US$ 1,100 en la chacra, y al legar al puerto de Callao, previo a su salida marítima, esa misma unidad llega a costar US$ 12,000. Finalmente, esa unidad de droga eleva su precio hasta los US$ 40,000 cuando llega a destino previo a su corte y su distribución en unidades de venta de mil gramos
El análisis anterior no significa que los aproximadamente un millón de productores cocaleros de los países andinos sean ricos o tengan mayor capacidad adquisitiva que sus colegas de otras regiones agrícolas en nuestros países. Por el contrario, el productor cocalero es eliminado de toda política pública, es objeto de estigmatización como si fuese un narcotraficante. La cadena de valor de la coca-cocaína reproduce las distorsiones y asimetrías de otros productos agrícolas legales que se comercializan globalmente. Como lo señalan en el Grupo Internacional de Trabajo sobre Pueblos Indígenas (IWGIA):
“…el acuerdo con Estados Unidos implicó la promulgación de más de un centenar de decretos legislativos por el presidente Alan García para su implementación y aprovechamiento. En el paquete de decretos no solo se legisló sobre temas de comercio, sino que por su magnitud involucraron la creación, modificación y derogatoria de normas nacionales relacionadas con los derechos de los pueblos indígenas”[11].
Es decir, sea en la producción de papa, maíz o coca, el campesino latinoamericano en general, y el productor andino en particular, es el eslabón más débil de la cadena comercial, recibe los menores precios y corre con todos riesgos de la actividad. Por ello, desde finales del siglo XX, se dieron diversos debates académicos y políticos en torno al Desarrollo Alternativo. Ellas planteaban:
“1) Aplicación de políticas para corregir distorsiones macro económicas y apoyar la consolidación de reformas estructurales en el sector agrario
3) Impulsar una estrategia nacional para el desarrollo de las zonas alto andinas y combate a la pobreza crítica
4) Promover la recuperación, conservación y gestión del Medio ambiente”[12]
Lo que ha primado en la evolución conceptual y política del desarrollo alternativo asociado a la lucha contra el narcotráfico en los últimos años, no son las comunidades ni su situación en materia de derechos, como es el caso de la alimentación, sino el equilibrio macro económico del país. Como señala De Rivero,
” Al entrar al siglo XXI, la amenaza al poder soberano de los Leviatanes no es la invasión de ejércitos extranjeros, sino la globalidad de la economía, que permite que decisiones fuera del territorio nacional determinen el comportamiento de las tasas de interés, el déficit fiscal, el valor de la moneda, el precio de los productos primarios, el desempleo o la deslocalización de industrias y la erosión de costumbres nacionales”[13].
Lo que ocurre en el entorno internacional, es que el comercio global de commodities como el café o el cacao, se mueven sobre la base del volumen producido e industrializado, y ello contraviene las limitadas capacidades de la Amazonía para producir en gran volumen. Lamentablemente, así funcionan los acuerdos, tratados de libre comercio vigentes entre Europa y América Latina, que se mueven bajo el concepto de economías a escala.
Entonces, desde un inicio nos quedó muy claro que es muy difícil intentar siquiera competir económicamente con el desbalance económico, comercial o financiero provocado por la ilegalidad de la cocaína[14]. En donde si podemos entrar a competir es en el campo de la democracia, la gobernanza territorial y la gobernabilidad política, conceptos que precisamente han estado alejados del VRAEM, por décadas.
Durante los últimos 30 años, la región del VRAEM ha sufrido las consecuencias de diversos conflictos sociales, políticos, económicos y militares: desde la presencia de Sendero Luminoso (80/90), la guerra antisubversiva (90/00), y la guerra contra el narcotráfico (00/20). El primero de ellos tiene un origen histórico y responde al choque entre la civilización andina y las culturas amazónicas asentadas en las estribaciones andinas, previas a la llegada de los españoles y que la aparición de la República en 1821, no ha podido ocultar ni resolver. Hoy en día, las comunidades nativas de la Amazonía peruana, particularmente alrededor del VRAEM, enfrentan una severa agresión por parte de productores de coca migrantes, así como de propios narcotraficantes, que atentan contra sus costumbres, territorios y representantes. Como dice un trabajo de la SPDA:
“A pesar de nuestros compromisos internacionales y del marco normativo nacional, en los últimos años no se ha priorizado la titulación de las comunidades nativas en el país”[15]
La inseguridad jurídica sobre sus territorios y bosques, debilitan la posición de los Pueblos Indígenas amazónicos frente al avance de la agricultura intensiva procedente de los Andes y en especial el mono cultivo de la coca; estas prácticas empobrecen sus suelos, distorsiona sus prácticas agrícolas y terminan repercutiendo doblemente sobre su economía familiar y su seguridad alimentaria.
El segundo tipo de conflicto que ha vivido el VRAEM, se refiere al producido por la cruzada global contra las drogas iniciada originalmente en 1908 por el sistema internacional y que se concretó de manera mas abrupta en la década de los 70 con el inicio de la guerra contra el narcotráfico en la administración de Richard Nixon. Esta cruzada tiene sus mayores exponentes en la guerra contra los productores del arbusto de coca de la que se extrae la materia prima, para la elaboración de la cocaína, mediante la erradicación forzosa de cultivos de coca, la interdicción policial y militar en zonas como el VRAEM, la fumigación química y/o biológica, la criminalización y acusaciones de vinculaciones con el narcotráfico, que es la que vive actualmente el Perú luego de la vacancia de Pedro Castillo.
El tercer tipo de conflicto que ha vivido el VRAEM se refiere al enfrentamiento entre las huestes de Sendero Luminoso y el Estado peruano, entre 1980 y el 2000, incluyendo luego un larguísimo periodo (2000-2023), de presencia de remanentes de Sendero Luminoso asociados al narcotráfico. Durante el conflicto armado, la región andina de Ayacucho vivió las mayores muestras de violencia terrorista provenientes del grupo senderista, así como acciones violentas del Estado peruano, que convirtieron a las provincias del VRAEM en escenario de muerte y destrucción, que han sido señaladas por la Comisión de la Verdad y Reconciliación[16]. Lamentablemente, ha persistido en su accionar grupos asociados a SL (facción de los Quispe Palomino y el Militarizado Partido Comunista) que ha servido como justificación para poner esta región bajo el dominio de un Comando político Militar ahora deno0minado Frente Militar VRAEM.
Por ello, la propuesta que señaló en su campaña presidencial Pedro Castillo y que le sirvieron para derrotar en las urnas a la candidata conservadora de Keiko Fujimori, tuvo el inmediato apoyo de los pobladores del VRAEM. Lamentablemente, el candidato electo no supo aprovechar la oportunidad de regir los destinos del país, de una manera seria y coherente. Además, las fuerzas conservadoras que dominaron el Congreso se encargaron de criticar y arrinconar al gobierno de Castillo.
Además de la multiplicidad de los conflictos que ha atestiguado el VRAEM en su historia, tenemos cuestiones de carácter objetivo sobre las circunstancias e indicadores socio económicos del VRAEM. Según un estudio colectivo, eñ 29.50% de los niños menores de 5 años del VRAEM tienen desnutrición crónica, mientras que el 12,81% sufría de desnutrición severa[17].
EL VRAEM EL PERU DE TODAS LAS SANGRES.
Población[18]: Son 69 distritos en 5 Provincias en 4 regiones del país. Un total de 508, 966 habitantes, 308,864 viven en la zona de intervención, 200,102 personas viven en la zona de influencia. La población del ámbito rural es de 263,944 personas, que representan el 56.5% del total de la población vraína.
Educación: El 14.4% de los encuestados no tiene nivel alguno de educación (45,017 personas), el 30.1% algún grado de primaria (94,187 personas) y 42% algún grado de secundaria (131,613 personas). Según el Censo del 2017, el analfabetismo alcanza al 16% de los mayores de 15 años, un total de 50,178 personas. Por otro lado, el 56.1% de encuestados aprendieron una lengua materna nativa (234,655 personas), mayoritariamente el quechua y otras lenguas nativas. De la población de 12 o mas años, el 69.6% se auto perciben como quechuas (240,863 personas)
Salud. La información oficial en materia de salud indica que el 86.1% de la población tiene algún nivel de cobertura (402,084 personas), fundamentalmente el Seguro Integral, el Seguro Social u otros de naturaleza especial (militar o policial). Otra cuestión distinta es la calidad, oportunidad de la atención o cobertura.
- Las Primeras Acciones del Pacto Social Ciudadano.
Desde el inicio mismo de la gestión, se produjeron los primeros intercambios a nivel de los equipos de DEVIDA y la Oficina Zonal en el VRAEM, para conceptuar, entender y elegir las herramientas que compondrían la propuesta: lograr la reducción voluntaria de coca a cambio de servicio públicos oportunos. No fue tarea sencilla alinear los nuevos conceptos con la forma tradicional que tenía DEVIDA, sus protocolos y Directivas, de pensar el desarrollo rural.
Desde un inicio señalamos que no podíamos financiar la erradicación voluntaria de la coca, con recursos públicos. Con un presupuesto con tendencia a la baja, no podíamos cometer ese error. En un inicio, los productores consultados sobre las propuestas de “Pacto Social Ciudadano”, exigían el pago de un determinado monto de dinero por hectárea erradicada. Consideramos que la propia filosofía del Desarrollo Alternativo para salir de la dependencia a las economías ilegales no es un asunto de transacción comercial, sino que debe partir del respeto a la ciudadanía que se basa fundamentalmente en el ejercicio democrático de derechos y obligaciones, por parte del ciudadano agricultor y no sobre un previo pago económico.
Expusimos la propuesta a la que denominamos “cinco dedos de furia”, es decir la idea era escoger cinco ministerios claves con los cuales DEVIDA debía suscribir convenios específicos que permitieran articular las acciones de dichos sectores (producción, trabajo, ambiente, agricultura, y las FFAA/PNP). Dada la novedad de la propuesta, la magnitud del problema y la insuficiencia de recursos, no podía implementarse en todos los lugares al mismo tiempo, por ello hablamos de piloto[19]. Es por ello que se escogieron dos lugares específicos del VRAEM que debían ser previamente identificados y señalados por los propios productores cocaleros dispuestos a suscribir el Pacto Social con el Estado. Inicialmente se pensó en los distritos de Samugari, Santa Rosa, Vizcatán del Ene, entre los más importantes con producción cocalera.
En el mes de marzo del 2021 viajamos para intervenir en el 65 período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes de Naciones Unidas en Viena, donde explicamos el concepto del “Pacto Social Ciudadano”, en el marco de los tratados internacionales de Control de Drogas (1961,1971,1988), pero teniendo siempre en la base el enorme peso moral de las obligaciones del Estado peruano en materia de Derechos Humanos (OIT, Pacto Derechos Civiles y Políticos, y Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales). Luego viajamos a Bruselas donde nos reunimos con autoridades de la Delegación Europea[20], para invitarles a que conozcan y apoyen la propuesta. Recibimos el firme apoyo para emprender tareas de apoyo al “Pacto Social Ciudadano” como una propuesta válida, no violenta para reducir esa dependencia. A nuestro regreso, teníamos avanzado el camino para despejar el aporte de hasta 4 millones de euros provenientes de la Unión Europea para iniciar el proceso del Pacto Social con dos pilotos durante dos años /Samugari y Palmapampa). El hecho que este fondo tuviera que ser implementado por un contratista local de la Unión Europea, no restaba mérito al apoyo otorgado que serviría para apalancar en el terreno, la prestación de los servicios básicos que componen parte del Pacto Social Ciudadano
No teníamos la misma receptividad de la Embajada norteamericana, principal país consumidor de cocaína en el mundo, que no cesaba de mostrar sus dudas razonables frente a nuestra propuesta para el VRAEM. Tuvimos sucesivas reuniones con la Embajadora Lisa Keena, con el representante de USAID Perú y los funcionarios del SAAAL, que tenían similares dudas respecto a la viabilidad de la propuesta del Pacto Social. En el camino, tuvimos que lidiar con las dificultades planteadas por el CORAH y el Ministerio del Interior que quería retornar al proceso fulminante de erradicación forzosa de cultivos de coca que la pandemia había detenido entre el 2020 y el 2021.
Sugerimos y consensuamos un nuevo concepto de erradicación focalizada y sostenible, que debía ser aplicado para garantizar el cumplimiento de los objetivos de la Política Nacional de Control de Drogas al 2030. Esta debía ser implementada prioritariamente en áreas de comunidades indígenas, áreas naturales protegidas, en bosques de protección, en zonas de frontera y donde se produzca la resiembra, siempre y cuando nos aseguráramos que la erradicación podía ser inmediatamente seguida por los proyectos de desarrollo alternativo de DEVIDA .La incoherencia del Ministerio de Economía venía reduciendo los presupuestos de apertura de DEVIDA, las solicitudes de fondos adicionales o el incremento de partidas específicas. Por su parte, la Policía y el CORAH a regañadientes aceptaron la propuesta que está plasmada en el Plan de Reducción de Cultivos de Coca del 2022 aprobada por el Ministerio del Interior. Los resultados del Informe de Monitoreo de Cultivos 2022, muestra que, en ese período, los únicos lugares donde se detuvo el crecimiento de coca en el VRAEM, ha sido en aquellas zonas donde se produjo el planteamiento del “Pacto Social Ciudadano”: las localidades de Samugari y Santa Rosa.
- Elementos del “Pacto Social Ciudadano”.
El Estado peruano tiene una Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria aprobada por Decreto Supremo 118-2002-PCM, la misma que se encuentra estrechamente articulada a la Estrategia de Superación de la Pobreza y Oportunidades para los Pobres. Por su parte, el Congreso de la República promulgó la Ley 31315, denominada la Ley de Seguridad Alimentaria. Las políticas reactivas han sido de incrementar presupuesto de comedores populares en el MIDIS, con un carácter asistencialista.
Los referidos instrumentos de gestión interna se encuentran perfectamente alineados a los principales instrumentos internacionales, por lo menos en la forma. A saber, los debates de la Conferencia Internacional de Nutrición de 1991, la Cumbre Mundial sobre Alimentación, FAO, 1996-2002, así como la Declaración del Milenio cuyo Objetivo 2 se relaciona a este asunto. Finalmente, a nivel sub regional tenemos la Declaración de Quirama de junio del 2003. Lamentablemente, los últimos reportes señalan que vamos en el tercer año post pandemia que la FAO presenta cifras negativas
Ninguno de los instrumentos referidos hasta aquí, ni los externos ni los domésticos, contemplaron la situación que viviría el Perú (no es el único), como consecuencia de la confluencia de tres factores adversos: el COVID, la guerra en Europa, y, la protesta social con el saldo de 67 muertes.
En el Perú, existe una íntima relación entre inseguridad alimentaria y niveles de pobreza; en la medida que una unidad familiar no cuente con los ingresos necesarios, no podrá satisfacer sus requerimientos alimenticios y nutricionales fundamentales.
Esto es más evidente, cuando hacemos referencia a una actividad como la agricultura. Esta no solo es la principal empleadora del 40% de la población mundial, sino también fuente de alimentos indispensables para la canasta básica. Según el PNUD, 500 millones de pequeñas granjas proporcionan el 80% de los alimentos del mundo, lo cual confirma la importancia estratégica de la agricultura familiar[21]. Pero, aun 690 millones de personas en el mundo sufren de hambre (el 8.9% de la población mundial). Este tipo de relaciones dobles entre agricultura empleo y seguridad alimentaria, son esenciales en regiones como el VRAEM. Lamentablemente, la pandemia ha dejado efectos perversos en términos de pobreza en la población peruana:
Cuadro: Nivel de Pobreza de la Población peruana.
| 2019 | 20.2% |
| 2020 | 30.1% |
| 2021 | 25.9% |
Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática.
Según el Informe de la FAO sobre estado de la seguridad alimentaria en el mundo, en el Perú, el 50.2% tiene inseguridad moderada y el 20.6% inseguridad grave[22], situación que empeora en regiones como las del VRAEM. Por ello, es fundamental para reactivar la economía campesina, priorizar el acceso a los mercados internos de ciudades intermedias como Huancayo, Huamanga o Quillabamba, que son provistas por recursos del VRAEM.
El primer efecto perverso, fue el de la pandemia. Uno, los efectos sociales y económicos de la pandemia del COVID 19 tuvo sus consecuencias más dramáticas en el detenimiento de la actividad económica y particularmente, sus impactos en las poblaciones más vulnerables: niñez, tercera edad, poblaciones rurales e indígenas, todas ellas se conjugan en el VRAEM.
En segundo lugar, tampoco se pusieron en evidencia los potenciales efectos de la guerra en Ucrania iniciada en febrero del 2022 (seguidas del sistema de sanciones impuestas contra la Federación Rusa), particularmente en lo que se refiere a la provisión de cereales como el trigo: el Perú importa el 30% del trigo que consume, o el suministro a tiempo de los fertilizantes necesarios para la agricultura.
Y, en tercer lugar, la situación de crisis política generada por el proceso de movilizaciones y protesta social que ocurrieron luego de la vacancia de Pedro Castillo, el asesinato de 67 peruanos y el mantenimiento del gobierno de Dina Boluarte, sin adelantamiento de elecciones presidenciales y congresales para el 2023/2024. Esto también resintió la reactivación económica del VRAEM
Se aprobó la Resolución de Presidencia Ejecutiva 036-2022-DV-PE que contiene el Documento matriz del Pacto Social Ciudadano. Una condición previa que asumimos, antes de empezar el trabajo es la aceptación de la comunidad, organizada alrededor de la FEPAVRAEM y su estructura organizativa de la población de las comunidades muy propia de la época del enfrentamiento del Estado con sus Fuerzas Armadas contra las huestes de Sendero Luminoso y que sirvió para organizar los Comités de Autodefensa. Lamentablemente, la FEPAVRAEM se encontraba intencionalmente dividida por las anteriores gestiones de DEVIDA, a la que les convenía debilitar la organización gremial más importante de la selva alta.
Se tuvieron diversas reuniones de trabajo, reuniones ampliadas a nivel de bases en Natividad, Samugari, Santa Rosa, Villa Virgen, etc, con la única finalidad de presentar la propuesta, sus contenidos, límites y riesgos. A manera de enjuiciamiento crítico debemos señalar que no tuvimos el apoyo político social necesario. Una semana previa a la destitución del presidente Castillo (7/12), sostuvimos una reunión con su dirigencia en donde le señalamos esta deficiencia y sus consecuencias.
Un segundo nivel era el relativo a las relaciones con el Estado, los distintos sectores comprometidos y los niveles de gobierno (regional, provincial y distrital). La historia reciente de intervención nos decía que los distintos sectores del Estado peruano acostumbraban a trabajar de manera dispersa y diferenciada, a pesar de la existencia de una Estrategia multisectorial que debía rendir frutos[23].
Por ello es que nos vimos obligados a establecer relaciones y convenios intra estatales con los sectores de MIDIS a cargo de los Programas Sociales del gobierno, MINAM para lo referido a la zonificación del territorio, Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo para promover trabajos temporales, el Ministerio de la Producción que tiene a su cargo las actividades piscícolas, el Ministerio de Defensa para el uso de los batallones de ingeniería en el mantenimiento carretero, proceso que también duraría algunos meses. Lamentablemente, los sectores de Salud, Educación y el propio MIDAGRI, además de la dispersión y el desorden imperantes en la administración Castillo, se mostraron poco proclives a acompañar a DEVIDA en el territorio.
El tercer nivel de articulación era con la cooperación internacional, fundamentalmente la de EE. UU y la europea. Teníamos planteado y previsto tocar las puertas de la cooperación nórdica, en el entendido que lo que se trataba era de apuntar a la conservación del bosque amazónico.
- A Modo de Conclusión.
Creemos que los avances elaborados con la suscripción del primer y único Pacto Social con una Asociación de cacaoteros, pero sobre todo la expectativa generada con la población en las localidades de Samugari y Santa Rosa (VRAEM, margen izquierda perteneciente a la región Ayacucho), permitieron un resultado positivo (la reducción del área cultivada con coca aun sin haber puesto por completo en funcionamiento el PSC pero si difundiendo la propuesta entre los productores), sin recurrir a la violencia o represión policial indiscriminada.
Así, según el Informe de Monitoreo de Cultivos de Coca, entre 2021 y 2022 hubo una reducción de coca en esos distritos del VRAEM (ver Cuadro).
Evolución de Cultivos de Coca en el VRAEM.
| Distrito | Provincia | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 |
| Samugari | La Mar | 2419 | 2870 | 2328 | 2236 |
| Santa Rosa | La Mar | 3271 | 3576 | 3092 | 3043 |
| Anchihuay | La Mar | 323 | 434 | 414 | 402 |
Fuente: Informe de Monitoreo de Cultivos de Coca 2022 (pp 112-113)
Pensar y conceptualizar el PSC una vez obtenido el apoyo de la población local requiere un ciclo coordinado y armónico de acciones a nivel central, regional y distrital, para poder hacer intervenciones más efectivas en los sectores y niveles de gobierno, enmarcados en la propuesta del “Pacto Social Ciudadano. Identificar la situación del ordenamiento territorial, la zonificación ecológica y económica del territorio donde debía activarse los primeros pactos sociales con las comunidades. Para ello, es fundamental obtener el apoyo de los Municipios distritales comprometidos de manera de poder producir los dos instrumentos fundamentales para realizar una adecuada prospectiva del área a trabajar.
Es necesario identificar todas las posibilidades de cambio socio económico en el entendido que no hay una “bala de plata” capaz de competir por si sola con la economía de la coca, sino que se trata de un conjunto de medidas socio productivas, jurídicas y políticas. Debíamos resguardar e incorporar zonas de protección forestal, zonas de producción agrícola, zonas de pan llevar, zonas para la piscicultura y la apicultura, entre las más importantes. No era solamente un intercambio de coca reducida voluntariamente.
BIBLIOGRAFIA.
- BALDOVINO Silvia (2016), “Una Primera Mirada: Situación Legal de la Tenencia de Tierras Rurales en el Perú”, SPDA
- CABIESES Hugo (Ed, 1999) “Desarrollo Alternativo y Desarrollo Rural. Debate sobre sus Límites y Posibilidades”, IICA.
- DEVIDA (2023), Perú Monitoreo de Cultivos de Coca 2022.
- DE RIVERO Oswaldo (2001), “El Mito del Desarrollo”, Fondo de Cultura Económica,
- HUAMAN Guadalupe y otros (2018), “Seguridad Alimentaria y Desnutrición en Niños Menores de Cinco Años en el VRAEM. En Nutrición Clínica Dieta Hospitalaria, Número 38 (2), pp 99-105
- Informe “El Estado de la Seguridad Alimentaria y la Nutrición en el Mundo (2022), FAO, FIDA, OMS, PMA y UNICEF.
- Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación del Perú, (2001)
- Informe Mundial sobre las Drogas, 2022, UNODC, https://www.unodc.org/unodc/en/data-and-analysis/world-drug-report-2022.html
- Política Nacional de Control de Drogas al 2030.
[1] Informe FAO “El Estado de la Seguridad Alimentaria y la Nutrición en el Mundo 2022”.
[2] Conclusiones del Foro Mundial sobre Soberanía Alimentaria, La Habana septiembre 2001.
[3] Decreto Supremo 118-2002-PCM
[4] Cumbre Internacional de Nutrición 81991), Cumbre sobre Alimentación (1996-2002), Declaración de Quirama (junio 2003).
[5] Aprobada por Decreto Supremo 192-2020-PCM
[6] A través de USAID Perú, sus contratistas, el SAAAL, la DEA, la propia Embajada norteamericana. Así también actuaba el Ministerio del Interior, el CORAH, la Procuradora antidrogas y otros actores privados como receptores de la cooperación americana (CEDRO, IDEI, Capital Humano y sus representantes más notorios: analistas y ex ministros como Carlos Basombrío, Fernando Rospigliosi, Rubén Vargas, Jaime Antezana, Ricardo Valdés, Dante Vera,
[7] Formalizados mediante Decretos Supremos 074-2012-PCM y 090-2012-PCM
[8] Sala Situacional COVD 19 Perú, Ministerio de Salud, https://covid19.minsa.gob.pe/
[9] Independiente, rural, “Yo me quedo en casa”, y bono familiar universal.
[10] https://www.gafilat.org/index.php/es/
[11] AYLWIN OYARZUN José y otros, “El TPP y los Derechos de los Pueblos Indígenas en América Latina”, IWGIA, junio 2016, p 61.
[12] CABIESES Hugo (Ed) “Desarrollo Alternativo y Desarrollo Rural. Debate sobre sus Límites y Posibilidades”, IICA, agosto 1999, pp. 38 y 39.
[13] DE RIVERO Oswaldo (2001), “El Mito del Desarrollo”, Fondo de Cultura Económica, segunda edición, pp 40 y ss.
[14] Informe Mundial de Drogas, 2023, UNODC.
[15] BALDOVINO Silvia, “Una Primera Mirada: Situación Legal de la Tenencia de Tierras Rurales en el Perú”, SPDA, primera edición junio 2016 p.122.
[16] Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación, 2001
[17] HUAMAN Guadalupe y otros, “Seguridad Alimentaria y Desnutrición en Niños Menores de Cinco Años en el VRAEM. En Nutrición Clínica Dieta Hospitalaria, 2018 Número 38 (2), pp 99-105
[18] Censo Nacional de Población y Vivienda, INEI, 2017
[19] https://www.swissinfo.ch/spa/per%C3%BA-drogas_per%C3%BA-y-ue-impulsan-proyecto-piloto-para-reducir-los-cultivos-il%C3%ADcitos-de-coca/47989876
[20] Reunión de trabajo con la directora para América Latina y el Caribe de la Comisión Europea, realizada el 15 de marzo del 2022 en Bruselas.
[21] Objetivos de Desarrollo Sostenible adoptados el 2015.
[22] https://www.comexperu.org.pe/articulo/nuevos-datos-sobre-inseguridad-alimentaria-de-la-fao-ubican-al-peru-como-el-peor-pais-de-la-region
[23] Decreto Supremo 102-2018-PCM, que aprueba el plan Multisectorial denominado Estrategia de Intervención para el Desarrollo del Valle de los Ríos Apurímac, Ene y Mantaro, Estrategia VRAEM 2021
