Ricardo Soberón Garrido, analista.
Luego de 35 años de aplicación y dada la situación de estabilidad que según el World Drug Report 2023 muestra el tráfico internacional de cocaína procedente de los Andes, pone en duda la eficacia de las propuestas de Desarrollo Alternativo (en adelante DA) que se han implementado de distinto modo en los cuatro países andinos que lo han hecho, cuyo objetivo fue la reducción de la oferta de coca al mundo. ¿Qué variables no han sido tomadas en consideración? La hipótesis que sugerimos es la ausencia de consideración al rol y comportamiento del mercado internacional de commodities, así como la variable ambiental en toda su dimensión, tratándose de un recurso que se asienta en la Alta Amazonía sudamericana. El objeto de este ensayo es responder a la siguiente pregunta: ¿Cómo medir la presencia y el rol que tuvieron el tema del mercado internacional y la variable ambiental, al momento de pensar el DA en cualquiera de sus modalidades, estrategias o programas?
- Antecedente.
Para ubicar el Desarrollo Alternativo en su contexto regional sudamericano, debemos considerar que, aunque con distinta graduación en los últimos 500, 200 y/o 100 años, la relación entre Estado central y Amazonía, ha seguido la misma lógica extractivista articulada a sucesivos ciclos económicos dependientes de la demanda internacional. Ha sido enfocada en la explotación irracional y no planificada de recursos naturales como es el caso del caucho, maderas, barbasco, pieles, coca, oro, petróleo y gas[1].
Adicionado a ello, tenemos que, desde la mitad del siglo pasado, empezó un desordenado y caótico proceso interno de migración andina hacia la selva alta sudamericana, con la consiguiente colonización y ocupación del territorio, apropiación del territorio a través del roce del bosque, instalación de diversos mono cultivos (incluida la coca), como ocurrió en el Huallaga y VRAEM en Perú, el Chapare cochabambino y el Putumayo colombiano. Esto ha sido bien relatado por los trabajos del sociólogo colombiano Alfredo Molano y en el boliviano, por el trabajo de Alem y Oporto.
La consideración del DA como política pública en la región andino amazónica, cuyo objetivo fundamental está relacionado con la dinámica de la evolución de los cultivos de coca. Tiene aproximadamente 35 años de existencia[2] y surge como respuesta político diplomática a la Iniciativa Andina del entonces presidente George Bush (1989) en la cumbre de Cartagena y estaba destinada a reducir la oferta de la coca y del clorhidrato de cocaína al mercado norteamericano. En 35 años, el concepto se ha enriquecido conceptual y programáticamente: se ha ampliado más allá de la agricultura y ha incorporado tardíamente los asuntos relativos al mercado.
Un primer indicador de evaluación es sus resultados en esa materia, a los 35 años de ejecución (ver Tabla).
| 1986 | 1987 | 1988 | 1989 | 1990 | 1991 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 |
| 106,600 | 108,800 | 110,400 | 120,400 | 121,300 | 120,800 | 129,100 | 108,800 | 108,600 | 115,300 | 94,400 | 68,800 | 51,000 | 38,700 | 43,400 |
| 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |
| 46,200 | 46,700 |
FUENTE: Informes de Monitoreo de Cultivos de Coca, UNODC
Los cultivos de coca procedentes de los países de la región Andina, han provisto siempre desde 1978 a 2023, de la materia prima necesaria marcada por un mercado ilegal estable que hoy en día se calcula en 21 millones de usuarios en el mundo (6 de ellos en EE. UU, aunque este país sostenga ahora que menos del 1% de la cocaína que incautan procede del Perú[3]). A la luz de los resultados obtenidos en el largo plazo, ni la fumigación química o biológica, ni la interdicción policial y/o militar, ni la erradicación en cualquiera de sus formas, así como tampoco el DA, han tenido éxito en reducir la oferta de coca/cocaína de manera consistente, sostenible, o, definitiva[4].
En este lapso de tiempo, en cada uno de los países donde se ha implementado, el DA ha atravesado diversas fases o momentos en su diseño, implementación, así como en su evolución conceptual, como en su aplicación práctica en los territorios. Primero, se trató de una mera sustitución de un cultivo por otro en el sentido más primitivo del concepto, como una cuestión mecánica de mera voluntariedad de los productores y el Estado, no considera ningún otro elemento subyacente necesario para el cambio.
TABLA UNO: LINEA DE TIEMPO DEL DA.
Ley 22095, PEAH, 1978, Verde Mar I y II.
Doctrina Fujimori, como respuesta a Iniciativa Andina Cartagena (1989) y San Antonio (1991)
Interdicción aérea, corte del Puente Aéreo con Colombia. A fines de los 90, la Autoridad Autónoma para el DA;
Plan Nacional de Prevención y Control de Drogas 1994-2000
1995/1998 disminución de área cultivada, primera gran crisis agraria de la coca.
Plan Nacional de Lucha contra las Drogas 1998/2002
Estrategia Hemisférica de Drogas, CICAD OEA, 1996 y Plan de Acción
Plan de Acción Internacional sobre Erradicación del Cultivo de Drogas Ilícitas y Desarrollo Alternativo, 28 sesión extraordinaria AG, junio 1998
Proyecto Pichis Palcazú 1998-2008
Estrategia Nacional Lucha contra las Drogas (2002/2007)
Estrategia Nacional de Control de Drogas 2007/2011, compromiso Perú.
PRODATU Satipo, 2011/2017
Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas 2012-2016
Conferencia Internacional sobre DA, Principios Rectores del DAIS, 2012
- Etapas del DA.
La primera etapa desde 1982 hasta 1991, estuvo focalizada en la mera sustitución del cultivo de coca en la chacra como una acción en si misma fundada en la erradicación y en el inmediato reemplazo del cultivo, sin considerar los otros elementos sociales, económicos y comerciales, envueltos en la ecuación productor mercado. Tuvo corta duración, pues estaba fundada en una equívoca apreciación de la rentabilidad de un cultivo legal y uno ilegal.
A partir de 1991 se plantea el tema como de sustitución de los ingresos provenientes de la actividad de la agricultura. Se pasa al enfoque de la integralidad de la acción: desarrollo rural, más infraestructura y calidad de vida, mucho más consistente con las demandas de los productores. Uno de los problemas que ocurrió fue el mal timing de este proceso, en circunstancias que los países andinos venían desarmando la intervención del Estado en el planeamiento y la asistencia técnica al agro.
A partir del año 2000, el DA incorpora el concepto de desarrollo sostenible, para alinearlo con los nuevos instrumentos sobre Desarrollo Humano, Ambiente y Cambio Climático. Se incorporó el mejoramiento de la cadena de valor del producto alternativo (mayormente café y cacao) y el carácter de la asociatividad dirigido a mejorar las capacidades de los productores, para su intervención en el mercado. Entre el 2002 y el 2011 se dio el lento proceso de maduración del DA en el país que coronó como el bien publicitado “milagro San Martín”, a partir de los trabajos de UNODC encargados al equipo de Fernando Villarán (2011[5]), DEVIDA (2015), USAID (2012)
Desde la perspectiva de su financiamiento[6], durante un primer momento entre 1982 y el año 2005 en el caso peruano, dependió exclusivamente de los fondos provenientes de la cooperación internacional (mediante mecanismos de donación, canje deuda). Por lo general, predominaron los fondos del Departamento de Estado norteamericano (más del 60%), seguidos de la Comisión Europea (aproximadamente el 20%), el sistema de la ONU/UNDC (10%) y en menor medida algunas cooperaciones nacionales, como la alemana[7], la holandesa, francesa e italiana (el otro 10%). Se trató de fondos importantes, aunque con altos niveles de condicionamiento en la ejecución misma de los recursos (caso de los contratistas con los que se trabaja, caso Windrock, CARE o colectivos como AIDIA con la cooperación alemana).
Otro gran problema de los fondos de la cooperación, es que no estuvieron debidamente insertados en el proceso de organización y planificación del Estado peruano, materializado en las Estrategias o en las Políticas de Control de Drogas aprobadas periódicamente desde 1994 hasta la fecha (ver Tabla 2). Han sido muy autónomos e independientes y han entrado en problemas con las acciones públicas locales, sectoriales y en los tres niveles de gobierno.
Una revisión de la bibliografía existente en los tres países andinos[8], nos arroja la presencia de mucha información técnica de organismos nacionales o internacionales[9], así como procesos sociales y guías de trabajo para su implementación.
- Las grandes Omisiones del DA
Tenemos la sospecha que las múltiples experiencias de DA implementadas desde el Estado, la cooperación internacional y la iniciativa privada, han tenido diversos recorridos, marchas, aprendizajes y errores, que han llevado a una aplicación dispersa y diferenciada en cada país.
Primero, consideraremos la ausencia de cualquier consideración sobre la influencia del comportamiento del mercado internacional de commodities legales e ilegales, con temas extra DA tales como el impacto de políticas económicas (neoliberales o promocionales), la variable del precio internacional de productos como el café o el cacao, o el tema de los volúmenes mínimos requeridos por el mercado europeo, o las condiciones de recepción de este mercado. Como señala GRADE, la importancia del contexto de los precios de productos alternativos es un asunto fundamental[10]. El tema del mercado ha sido el último eslabón en la cadena de aprendizaje de los beneficiarios del DA que les ha costado superar.
En segundo lugar, como quiera que los cultivos ilícitos asociados tanto al TID como al DA se dan en un entorno muy específico como es la Alta Amazonía en un proceso que ha venido decantando hacia la Baja Amazonía, debemos considerar los impactos ambientales del DA: particularmente en cuál es la importancia de la Amazonía para reducir o mitigar el cambio climático. ¿El DA Ha sido determinante en los procesos de deforestación amazónica? Implicancias de la expansión de mono cultivos en áreas muy sensibles, cualquiera sea su tipo, tiene un impacto ambiental, para citar tres casos ejemplos.
[1] Guido Pennano en el caso del caucho, Alberto Acosta en el caso del petróleo en el Ecuador, o Luis Dammert en el caso de la palma aceitera en el Perú.
[2] PARRA Y GUERRA Ernesto Moisés, “Desarrollo Alternativo en el Perú: Treinta Años de Aciertos y Desaciertos”, en Perspectivas Rurales, Nueva Época, Año 12 número 23.d
[3] Diversos Informes Mundiales de Drogas, UNODC.
[4] Basta una revisión de los Informes anuales del Departamento de Estado norteamericano sobre Políticas de Lucha contra el Narcotráfico en los países andinos.
[5] UNODC, “El Modelo de Desarrollo Alternativo de la Región San Martín. Un Estudio de Caso de Desarrollo Económico Local”.
[6] CABIESES Hugo, “Desarrollo Alternativo en el Perú: Debates, Tipologías y Reconsideraciones”, en Debate Agrario Número 32.
[7] Concepto de “Desarrollo en lugar de Drogas” que incorpora la variable ambiental, del Ministerio federal de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ)
[8] Existencia de un catalogo de 1068 documentos y papers en el Catálogo Bibliográfico sobre Desarrollo Alternativo en el Perú, 1962-1997, AIDIA en CEPES.
[9] IICA, GIZ, UNODC.
[10] Consultoría de GRADE sobre caso específico de Aguaytía, “Estudio en Profundidad sobre los IKmpactos de los Proyectos DAIS en Aguaytía, 2004.
